La communauté urbaine de Marseille a engagé la réalisation de son Plan Local d’Urbanisme, et le rapport de la Commission d’enquête publique publiée le 8 février 2013, a essuyé des critiques sur la question des équilibres sociaux.
En outrepassant ses conclusions, les pouvoirs politiques s’exposent à des recours devant les tribunaux.
Comment en est-on arrivé là ?
Intervenants
- l’association UN CENTRE VILLE POUR TOUS
Regard sur la rencontre
La Communauté Urbaine de Marseille a engagé pratiquement en même temps la réalisation des trois documents d’urbanisme (SCOT, PLH, PLU) qui visent à planifier la constructibilité des territoires et à rationaliser les pratiques et les usages de la ville. A chaque à que fois, Centre ville pour tous (CVPT) a émis des critiques significatives, notamment sur la question des équilibres sociaux. Et, dans le dernier document en date du PLU, l’analyse de l’association, partagée par plusieurs institutions, a été reprise dans le rapport de la Commission d’enquête publique publiée le 8 février 2013. En ne se conformant pas aux conclusions de cette Commission, le pouvoir politique s’expose à des recours devant les tribunaux et donc à l’annulation du document. Comment en est-on arrivé là ?
Planification
Schéma de cohérence territoriale (SCOT), Programme local de l’habitat (PLH), Plan local d’urbanisme (PLU), ces outils définissent les modes d’occupation et d’usage de l’espace urbain, les activités, les déplacements… Théoriquement, ils sont complémentaires. Or, le SCOT, le PLH et le PLU, qui concernent Marseille et sa métropole, ont pratiquement été réalisés en même temps. Pour Didier Hauteville, technicien qui travaille sur ces dossiers, cet enchaînement n’est pas que conjoncturel. « Le SCOT a été rapidement bouclé pour ne pas intégrer les prescriptions de la loi Grenelle sur l’environnement. Puis on s’est dépêché de faire un PLU à Marseille pour éviter qu’il devienne communautaire ». Nous sommes en effet loin d’un projet à l ‘échelle de l’ère métropolitaine. Alors même que le PLU devrait être piloté par la CUM (Communauté urbaine de Marseille), cette dernière, pour des raisons « politiques », a abandonné sa compétence à la Ville de Marseille. Résultat : le PLU s’inscrit sur le seul territoire de la cité phocéenne et, forcément, il épouse l’approche idéologique défendue par la majorité municipale. Pourtant, du fait du poids de la capitale régionale, les enjeux sont largement intercommunaux.
Cependant, le fait que le SCOT, le PLH et le PLU soient présentés en même temps présente aussi un avantage : on peut les comparer plus facilement. Le SCOT représente le document le plus prospectif. Il a pour but d’harmoniser les différentes politiques publiques menées sur le territoire de l’aire métropolitaine (mais, dans les faits, chaque intercommunalité produit son SCOT). Le PLH décrit et programme les actions en matière d’habitat sur la Communauté urbaine. Ces deux documents d’intervention viennent donc encadrer le PLU qui, lui, définit les modalités détaillées de d’occupation de l’espace pour les nouveaux projets, mais à l’échelle de la commune. De par la hiérarchie des normes, le PLU doit donc trouver sa place dans le SCOT et le PLH ; ce qui n’est pas le cas actuellement. Comme le résume Didier Hauteville : « A Marseille les objectifs sont toujours bons. On n’a jamais vu un SCOT prôner l’organisation de la ségrégation sociale ou un PLH ne pas encourager la construction de logements sociaux. La pierre d’achoppement, c’est le passage à l’acte ».
De bonnes intentions suivies de peu d’effets
UN CENTRE VILLE POUR TOUS est reconnu en tant qu’association locale d’usagers agrée (ALUA). Grâce à cet agrément, CVPT doit être impliqué dans le processus de consultation qui accompagne la réalisation des documents d’urbanisme. « A chaque fois, nous avons organisé des rencontres, des débats et nous avons émis des critiques, explique Christian de Leusse. Et les résultats sont très mitigés ». Ainsi, CVPT n’a pas cessé de pointer une double nécessité : « impulser un grand projet urbain dans le centre de Marseille ; maintenir et développer dans ce même centre-ville un habitat diversifié ». De plus, les membres de CVPT militent pour que les habitants soient beaucoup mieux intégrés aux procédures d’élaboration des projets urbains.
Ces objectifs apparaissent peu ou prou dans le SCOT, document prospectif et général. Le PLH, qui transcrit ces prescriptions à l’échelle intercommunale, est déjà moins ambitieux. « Nous avons pu analyser comment se planifiait la spatialisation du logement, poursuit Christian de Leusse. La Ville a essayé de masquer le déséquilibre dans la répartition de l’habitat social ». Ainsi, jusqu’en 2018, dans les trois premiers arrondissements de Marseille, le PLH ne prévoit de construire que 460 logements sociaux par an (dont 330 logements sociaux nouveaux). Si cette programmation représente un effort notable, elle reste quand même très en dessous des besoins de la population . Or, ces objectifs déjà insuffisants ne sont même pas mis en œuvre dans le PLU. « Il n’identifie que sept réserves pour le logement social, principalement dans des quartiers déjà fort dotés en logement social et sur des sites déjà maîtrisés, s’insurge Patrick Lacoste. Un seul de ces sites concerne le centre-ville. A ce compte, le centre se verra doté, sur les six prochaines années, de 150 à 200 logements sociaux par an. Nous sommes loin des 460 par an, annoncés dans le PLH ». « De plus, ajoute Christian de Leusse, il est principalement question d’accession sociale. Or, l’accession à la propriété concerne les classes moyennes. Le problème est donc à la fois quantitatif et qualitatif. Les logements doivent être accessibles aux habitants qui en ont le plus besoin. Or, dans certains quartiers de Marseille, les revenus de la population sont extrêmement faibles ». Didier de Hauteville rappelle alors que 60% de la population marseillaise est éligible au logement social. Et il insiste, lui aussi, sur le fait que les logements proposés ne sont pas du tout adaptés aux ménages les plus pauvres. En conséquence, la population, qui ne peut pas être accueillie dans le parc social, investit un habitat de gestion privée très dégradé. Des marchands de sommeil prospèrent sur cette misère sociale. Patrick Lacoste n’hésite pas à affirmer que « le PLU organise la ségrégation urbaine. Marseille n’avait jamais connu un POS aussi ségrégatif ».
Un PLU ségrégatif
Mais, avant que le PLU soit définitivement adopté, il doit se soumettre aux avis d’une Commission d’enquête publique. Or, cette dernière, dans son rapport du 8 février 2013, a certes rendu un avis favorable, mais assorti de fortes réserves. « La Commission d’enquête partage la position de CVPT, explique Patrick Lacoste. Le rapport traduit en langage technique les recommandations de l’association : développer les centralités métropolitaines et affirmer leur rôle structurant ; poursuivre en priorité la requalification du centre ancien pour conforter son rôle de cœur métropolitain ». De plus, Marseille est un territoire où les réglementations ne s’appliquent pas exactement comme partout ailleurs. Ainsi, les espaces boisés classés sont normalement totalement inconstructibles et protégés. Or, il a été possible de demander à la municipalité d’ouvrir une « fenêtre » de constructibilité sur de tels espaces (par exemple, au cœur du 7e arrondissement). La Commission d’enquête n’accepte plus ces passe-droits. Et, concernant la mixité sociale, la Commission reprend l’avis de CVPT. Elle demande que le futur règlement de constructibilité intègre des « mesures contraignantes permettant de garantir la réalisation des objectifs en matière de mixité sociale ».
La Ville et la CUM doivent désormais retravailler le projet. Puis, en juin 2013, le document sera définitivement voté par le conseil communautaire. L’avis de la commission d’enquête sera-t-il suivi ? Dans le cas contraire, des recours peuvent conduire à l’annulation du PLU. Michel Guillon résume la situation : « Dans le rapport de la commission d’enquête cinq réserves valent refus et rejet. Et celles concernant les objectifs de mixité sociale ne pourront jamais être levées dans les délais ». « Le courage consisterait à pratiquer un véritable rééquilibrage de la politique de logement social, explique alors Didier de Hauteville ». Patrick Lacoste s’interroge à son tour : « Dans quelles mesures les maires de secteur, le Maire de Marseille, le Président de la CUM vont-ils, d’ici le conseil communautaire de juin, intégrer cette exigence de rééquilibrage social ? Ils vont devoir faire un véritable choix politique ». La CUM, dirigée par le socialiste Eugène Caselli, va-t-elle reprendre la main pour rendre le PLU plus conforme à l’intérêt collectif ?
Responsabilité technique et/ou politique ?
De toute évidence, la Ville de Marseille est traversée par de forts antagonismes politiques. Depuis 50 ans, elle essaye de rattraper les retards dans la planification de son urbanisme. Nathalie Desfossés a suivi les réunions de concertation sur le PLU. « Pour en avoir discuté avec le commissaire enquêteur, il semblerait que les élus marseillais n’arrivent pas à s’accorder sur une politique commune, plus particulièrement sur le territoire du centre-ville. Les intérêts sont divergents et complexes. On assiste donc à une accumulation de procédures : Eradication de l’Habitat Indigne, Opération Grand Centre Ville menée par la Soleam, EUROMEDITERRANEE, les périmètres de rénovation urbaine (PRU ZUS Centre Nord, notamment), les programmes menés en direct par la Ville…… On saupoudre et ça manque d’articulation. Les moyens de mener une politique globale existent, mais ils nécessitent un courage et un consensus politique ». Nathalie Desfossés estime donc que si le PLU est insatisfaisant, la responsabilité n’en incombe pas aux techniciens. « Sur les trois années de rédaction du document, deux furent consacrées à la sensibilisation des élus sur des thématiques que la loi oblige à prendre en compte : la place de la nature en ville, les protections patrimoniales, etc.. Et, sur ces questions, le PLU représente un réel progrès et il tente de rattraper le retard. Par contre, concernant la mixité sociale, les techniciens se sont heurtés à un blocage. L’Agam (l’agence d’urbanisme de la ville de Marseille) a pourtant quantifié la capacité de construction de logements par arrondissement. Mais la municipalité n’a pas voulu mettre en place des servitudes de mixité sociale. La loi SRU incite pourtant à l’élaboration d’un tel outil de planification ». Sa conclusion laisse entrevoir des perspectives : « Le pouvoir politique ne prend pas de décision forte, par lâcheté ou par manque de consensus. Il n’a pas conscience des effets à long terme de cette absence de courage. Mais, si les techniciens continuent à bien faire leur boulot, on peut espérer que, petit à petit, les choses changent. Ils ont déjà réalisé un important travail de repérage de l’existant, et ont tenté d’articuler ces existants entre eux pour créer une cohésion et une logique urbaine. Ils ont réussi à faire adopter des principes qui représentent de vraies avancées sur la planification de l’urbanisme à Marseille ». Les décideurs politiques vont-ils progresser dans leur capacité à mieux utiliser leur pouvoir de planification et d’incitation pour répondre tant aux exigences légales qu’aux propositions techniques qui leur sont faites ? Dans trois ans, le PLU intercommunal sera obligatoire. Ce changement d’échelle induira-t-il une approche plus pertinente des besoins du territoire ? Rien n’est moins sûr, car beaucoup d’incertitudes subsistent. Comment les communes et intercommunalités du territoire vont-elles se saisir de l’enjeu ? Avec quelle volonté de construire un destin commun ?
L’histoire d’une impéritie
Michel Guillon, lui, n’exonère pas les techniciens de la ville de Marseille : « Il me semble que nous sommes confrontés à une impéritie générale. Il y a certes une absence de volonté politique, mais elle profite d’une incroyable inculture urbaine ». Pourtant, à en croire Christian de Leusse, Marseille a eu par le passé des techniciens compétents. « Ils ont su intervenir de manière judicieuse sur des dossiers sensibles : la résorption des bidonvilles, les plans de sauvegarde de l’habitat très dégradé… ». Comment la situation a-t-elle pu autant dégénérer ? « La déperdition de compétences fut progressive, explique Christian de Leusse et elle s’est amplifiée à partir de 1991, quand Marseille Aménagement a pris la main sur le centre-ville. La direction de l’habitat de la ville a été dépossédée de ses responsabilités au profit de cette société d’économie mixte. Dans le même temps, l’Etat – du fait de la décentralisation – a perdu sa capacité de contrôle et d’incitation. On en est ainsi arrivé à cette situation de délabrement ». En 2004, ce fonctionnement désastreux a enfin été remis en cause. « La Ville s’est rendu compte que cette gestion était suicidaire, reprend Michel Guillon. La direction de l’urbanisme a pu de nouveau intervenir dans l’aménagement du centre-ville. Désormais les rôles sont inversés. La Soléam qui remplace Marseille Aménagement, est sous l’autorité de la direction de l’urbanisme. Mais il y a eu une traversée du désert qui s’est forcément accompagnée d’une perte de compétences. Un tel retard ne se récupère pas du jour au lendemain ».
Une approche hors sol
Le plus pertinent des documents d’urbanisme devra toujours se confronter aux principes de réalité. Michel Guillon rappelle qu’en volume, le dossier réalisé pour le PLU représente plus d’un mètre de linéaire papier. « Il symbolise l’un des sommets de la complexité administrative et réglementaire. Pour réaliser leur rapport, les cinq commissaires enquêteurs ont travaillé à temps plein pendant huit mois. Parallèlement, sur le terrain vous avez des gens qui portent des micro-projets modestes de transformation de leur quartier. L’écart est gigantesque. Les SCOT, PLH, PLU sont des documents techniques rigoureux et indispensables, mais il est tout aussi essentiel d’être impliqué sur le terrain ».
En effet, comment porter un diagnostic pertinent sur une situation que l’on n’a pas soi-même éprouvée ? Le sociologue André Donzel a participé au groupe d’experts sur le centre-ville mis en place dans le cadre du projet de métropole. Il a pu ainsi identifier la manière dont l’Etat et les administrations locales envisagent ce territoire de vie. « J’ai été effaré par leur approche socio-économique. A les entendre, on a l’impression que le centre-ville est inhabité. D’où un déficit flagrant dans l’analyse de tout ce qui relève des dynamiques d’emploi ou des mobilités, qu’elles soient professionnelles ou résidentielles… A Marseille, on est très fort pour planifier, mais au moment de la mise en œuvre, ça déraille complètement ». André Donzel confirme aussi que le portage politique est particulièrement défectueux. « Ce n’est pas qu’une question de moyens. Énormément d’argent est investi sur le centre-ville de Marseille. Cent douze institutions et organismes publics interviennent sur ce périmètre, mais sans aucune coordination. La Ville, qui aurait pu assurer un rôle de coordination, joue sa propre partition. Le concept de gouvernance partagée est très pratique pour renvoyer la responsabilité sur le voisin ».
Une politique de communication et non d’information, encore moins de concertation
Pour ne ne pas avoir à rendre compte de ses lacunes, le pouvoir politique va tenter de la dissimuler. Il va faire en sorte que la population ne soit pas en mesure de juger du bien fondé ou non des décisions prises. « Certes ces questions sont techniques et complexes, affirme Alain Moreau. Mais, la classe politique marseillaise ne veut pas que les citoyens soient bien informés. Il suffit de voir l’évolution de la Revue Marseille . Après guerre, elle était un vivier d’informations sur la politique municipale. Tous les débats politiques et techniques étaient exposés et détaillés dans la revue. Au fil du temps, cette mission d’information s’est étiolée au profit de textes valorisant le patrimoine et l’histoire de la cité. On est passé de l’information à une communication destinée à promouvoir l’image de la ville. Comment une population privée de toutes les clés de compréhension pourrait-elle se déterminer judicieusement ? »
Peut-on alors encore parler d’absence de volonté politique ? Le sociologue Philippe Hierro en doute : « Je reste sur ma faim, quand on m’explique une situation par des manques. Je préfère que l’on énonce positivement la politique de la ville de Marseille. Il ne s’agit pas de tomber dans la dénonciation. Mais il me semble nécessaire de qualifier la politique qui est à l’œuvre à Marseille et qui aboutit au refus de la mixité sociale ». Et Patrick Lacoste de rappeler certains propos tenus par les élus de l’actuelle majorité municipale : « Les 650 ménages actuels locataires n’ont pas vocation à demeurer rue de la République », déclarait ainsi Danielle Servant, l’adjointe au Maire déléguée à l’urbanisme, lors d’une conférence de presse tenue avec le Fonds de pension Lone Star, en août 2004. Il ne faisait alors aucun doute que la volonté du maire et de son équipe était de « reconquérir » le centre ville. Jordi Deulofeu partage ce point de vue : « Je ne sais pas ce que signifie absence de volonté politique. Des élus votent. Donc, ils décident. Il n’y a pas d’absence, mais des actes. Maintenant, il est évident que ces choix ne sont pas dictés par une vision politique à long terme. S’entourer ou non de personnes compétentes, c’est aussi faire des choix. De nombreux projets témoignent de la volonté de la Ville de Marseille d’organiser la ségrégation sociale. Combien de fois l’argent des contribuables a-t-il financé des opérations qui ont profité à des intérêts privés ? »
La privatisation du bien commun
Le sociologue Christophe Apprill propose alors de décrypter les mécanismes qui, dans l’action politique, permettent de substituer l’intérêt privé au bien commun : « La prise de décision des élus est de plus en plus motivée par des expériences infra-individuelles. Ainsi, ils vont s’intéresser aux problèmes de santé, parce que eux-mêmes vieillissent ; le logement social devient une question importante pour eux, quand leurs enfants ne trouvent plus à se loger, etc. Cette approche relève de la subjectivité la plus étroite. Nous sommes loin des grandes causes collectives reposant sur des notions d’égalité, de solidarité. Et, à Marseille, on identifie facilement la congruence entre la manière dont se construit la décision politique au niveau infra-individuel et la défense des intérêts privés. Un certain nombre d’acteurs agissent, non pas dans l’impéritie et dans le laisser-faire, mais en militant pour la défense d’intérêts qui ne relèvent pas du bien commun ».
Il est mensonger de prétendre que cette priorité donnée aux enjeux économiques est politiquement neutre, qu’elle n’est ni de droite ni de gauche. Elle est, au contraire, surdéterminante. « Il serait intéressant de mieux appréhender ces stratégies, estime Bernard Misrachi, car, souvent, elles aveuglent tous les autres enjeux qui concernent la ville ». Patrick Lacoste donne un aperçu de cette idéologie : « Dans les perspectives de développement à vingt ans, la Ville veut s’appuyer sur le tourisme/hôtellerie et les classes créatives. Elle a ainsi fait déclasser des dizaines d’hectares qui, dans le PLU, étaient initialement prévu pour l’industrie, les PME, l’artisanat… et qui ont été affectés à l’accueil de bureaux et de l’hôtellerie. Or, ces activités ne correspondent pas aux profils socio-professionnels de la majorité des marseillais. On continue à construire de l’immobilier commercial et de bureaux, alors même que la demande ne cesse de diminuer. Tous les experts s’accordent à dire que dans ce secteur, nous sommes en situation de surproduction, nous sommes au sommet d’une bulle qui va éclater ». « Ne nous laissons pas berner par les discours idéologiques qui prétendent que l’économie relève du réel et à ce titre précède le politique », renchérit le sociologue Bernard Organini. Un projet politique fort met toujours l’économie au pas. Nous n’avons pas de pensée volontariste qui donnerait un sens à notre action et l’économie en profite ».
La vraie richesse
Le double dogme de la mondialisation et du libéralisme économique conduit à appliquer partout les mêmes recettes globalement dévastatrices. Pendant ce temps, la « richesse locale » est niée. Et Philippe Foulquié de faire référence à la revue l’Impossible. Dans son numéro de février, « l’autre journal » publie un entretien avec Yohanne Lamoulère. Cette photographe marseillaise met ainsi en lumière des initiatives et des individus qui, aux yeux des dirigeants, n’ont absolument pas droit de Cité.
Philippe Foulquié nous invite aussi à lire l’édito de Michel Butel. « Il ouvre des considérations qui sont totalement écartées par le pouvoir politique local. On déclare la ville pauvre pour ne pas nommer les richesses. On élimine l’apport des 43 communautés qui peuplent cette ville. On ne veut pas en entendre parler. La notion de créativité, telle qu’elle nous est vendue par la « ville créative », fait complètement l’impasse sur les ressources culturelles, historiques, ethniques… de Marseille ».
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